EUROPINO NOVO RUHO

Na EU summitu u Lisabonu sredinom listopada 2007. godine čelnici zemalja Europske Unije složili su se oko novog ugovora za reformu Unije koji bi trebao zamijeniti neuspjeli ustav. Ugovor bi trebao stupiti na snagu mjesec dana nakon što ga ratificiraju sve članice. Europski političari se nadaju da se to dogodi prije EU izbora 2009. godine. Lisabonski ugovor je nasljednik Europskog ustava to jest Ugovora kojim se on uspostavlja. Kao što je poznato, Ustav 2005. godine nije prošao referendum u Francuskoj i Nizozemskoj i tako je propao. Političke igre na razini EU Način na koji su se čelnici europskih država složili oko novog EU ugovora u Lisabonu pokazao je kako se odvija politička igra na razini Europske Unije: prožimanje nacionalnih interesa i blokiranje zajedničke politike ne stoje iza konstruktivnih alternativa, nego služe zadovoljavanju birača kod kuće. Tako je i Reformski ugovor, slično kao i EU-ustav prije njega, najmanji zajednički nazivnik oko kojega su se pojedine države uspjele složiti. Jedan je kompromis, primjerice, uvođenje takozvane dvostruke većine pri glasovanju tek 2014. godine, a ne kako je bilo predviđeno 2009., što je bivši poljski premijer Kaczynsky nazvao uspjehom za Poljsku. Imajući na umu tada još predstojeće parlamentarne izbore, morao je spremnost na ovaj kompromis prikazati kao osobni uspjeh promoviranja poljskih interesa. Iznimku u novoj podjeli Europskog parlamenta uspjela je iznuditi talijanska strana. Ugovor, kome je cilj bio smanjiti Parlament i Savjet, Talijanima ipak daje jedno mjesto više u Parlamentu, s time da predsjednik Parlamenta vise nema pravo glasa – za Talijane besmisleno pravilo u slučaju da je predsjednik Parlamenta Talijan. Čak su se i Bugari na kraju krajeva uspjeli probiti svojim zahtjevom za uvođenje ćiriličnog natpisa Evro na Euro-novčanicama. I to unatoč činjenici da uopće nisu dio Euro-zone, i da samo nebo zna kada će to postati.

Unatoč natezanju i kompromisima, Lisabonski ugovor važan je za učinkovitost djelovanja Europske Unije sa sve više članica i za daljnju europsku integraciju, tvrde, bez osvrta na neke od njegovih slabih točaka, mainstream mediji i političari. Novi je EU-ugovor s jedne strane zanimljiva zbirka raznih kompromisa, s druge strane nudi pravila koja omogućuju upravljanje Unijom s 27+ članica. On time otvara i Hrvatskoj vrata za pristup u EU, pošto će, stupi li na snagu, zamijeniti Ugovor iz Nice koji je predviđen za maksimalno 27 članica. Ograničene ovlasti Reformski ugovor promijenit će strukturu djelovanja Europske Unije. Po Ugovoru iz Maastrichta, tj. Ugovoru iz Nice, Europska Unija ima trodijelni sustav koji se slikovito uspoređuje s hramom na tri stupa koja nose Uniju. Prvi stup Europske Unije sadrži dvije europske zajednice: Europsku zajednicu (EZ) i Zajednicu za atomsku energiju (Euratom). Nakon izmjena uvedenih Ugovorom iz Amsterdama, nadležnost nad građanskopravnim pitanjima i pitanjima imigracije prebačena je na EZ, a pored toga EZ je odgovorna za monetarnu politiku, carinsku uniju, unutarnje tržište, socijalna pitanja, poljoprivredu i još neka politička područja. Ovaj stup ima nadnacionalni karakter. To znači da donesene odluke obvezuju i one države koje se protive njenom donošenju. Druge dvije značajke iznadnacionalne strukture EU nalaze se na pravnoj razini: Zakoni i odredbe donesene na nivou Europske Unije koji se tiču EZ i Euroatoma automatski postaju sastavnim dijelom nacionalnih pravnih poredaka i zauzimaju viši status od nacionalnog prava. Drugi stup čini zajednička vanjska i sigurnosna politika, a treći policijska i pravosudna suradnja. Zadnja dva stupa posjeduju karakter međunarodne suradnje. To znači da se gotovo sve odluke o vanjskoj politici, sigurnosti, policijskoj i pravosudnoj kaznenoj suradnji donose jednoglasno u Europskom vijeću. Njihov utjecaj na nacionalno pravo ovisi o suglasnosti država članica s određenim prijedlogom.

Kad Reformski ugovor stupi na snagu, ova tri stupa prestat će djelovati . Trodijelni sustav zamijenit će različiti stupnjevi ograničenja ovlasti Europske Unije. U isključivoj kompetenciji EU ostat će carinska Unija, uređenje unutarnjeg tržišta, monetarna politika, zaštita morskih bioloških resursa, te zajednička privredna politika. Lisabonski ugovor uređuje podjelu zajedničke kompetencije, na primjer, na područjima unutarnjeg tržišta, socijalne politike, poljoprivrede i ribolova, energetske politike, prijevoznog sustava ili sigurnosne i pravosudne politike. Unija će imati isključivo savjetodavnu kompetenciju u zdravstvu, industriji, kulturi, turizmu, školstvu, civilnoj zaštiti i administrativnoj suradnji. Kraj jednoglasnosti Reformski ugovor promijenit će i nositelja pravnog subjektiviteta. Naime, danas Europska Unija nije pravna osoba, a zajednice to jesu. Lisabonski ugovor ukida subjektivitet zajednicama, i dodjeljuje ga Uniji. Na taj način Europska Unija dobiva pravnu sposobnost, čime postaje nositeljica raznih prava i obaveza. Ubuduće će EU, primjerice, imati pravo na samostalno potpisivanje međunarodnih ugovora ali će biti i odgovorna za održavanje socijalnih, građanskih i ljudskih prava definiranih u Povelji osnovnih prava koja po Lisabonskom ugovoru vrijedi za sve članice EU osim Poljske i Velike Britanije. Suprotno Ustavu, Povelja nije sastavni dio Reformskog ugovora, no on sadrži članak koji se eksplicitno odnosi na Povelju. Ukupne se novine mogu sažeti pod tri smjernice Lisabonskog ugovora. Prva svrha mu je omogućiti brže i jednostavnije donošenje odluka. Tako će umjesto suglasnosti za gotovo sve odluke u zakonodavnim organima EU (Vijeće ministara, Europski parlament) od 2014. godine biti uvedena već spomenuta dvostruka većina. Po ovom principu, za donošenje odredba više neće biti potrebna jednoglasnost ili kvalificirana većina. Dvostruka većina će se postići ako za odredbu glasa najmanje 55 posto država koje obuhvaćaju najmanje 65 posto stanovnika EU. Iznimka su unutarnja, vanjska, porezna i socijalna politika za koju i dalje važe pravila Ugovora iz Nice. Od 2014. do 2017. vrijedi prijelazno doba u kojemu će se primjenjivati princip dvostruke većine ako su sve članice s time suglasne. U protivnom će se glasati po dosadašnjim pravilima. Predviđeno je smanjenje Europske komisije, što znači rotacija članica na raznim dužnostima. Broj parlamentaraca također će biti ograničen na 750 članova plus predsjednika Parlamenta. Prepoznatljivo lice Drugi cilj Reformskog ugovora je jačanje demokratskih principa prije svega demokratskog inputa. Ovdje je zamišljeno zbližavanje prava EU parlamenta s pravima Vijeća ministara u zakonodavnom procesu i u pitanjima proračuna te proširenje principa subsidiarnosti uključivanjem nacionalnih parlamenata u zakonodavni proces. EU parlament ubuduće bi trebao zajedno s Vijećem odlučivati o gotovo svim odlukama, a dobiva i kompetenciju biranja predsjednika Komisije. Reformski ugovor također predviđa i plebiscit kao bazično-demokratski element, preko kojega građani EU mogu pokrenuti zakonodavni proces s jednim milijunom potpisa.

Treće područje obuhvaća djelovanje Europske Unije prema inozemstvu. Cilj je Uniji dati prepoznatljivo lice, te je zato stvorena služba Visokog zastupnika za vanjsku i sigurnosnu politiku. Ona ujedinjuje dužnost dosadašnjeg Visokog predstavnika EU za vanjsku politiku i Povjerenika Europske komisije za zajedničke vanjske poslove. Visoki predstavnik bit će ujedno i potpredsjednik Komisije s pravom inicijative, što znači da može predlagati zakonodavne akte, a ujedno će mu biti podređena i nova Europska služba za vanjske poslove. Radi osiguranja jačeg kontinuiteta u političkom vodstvu na europskoj razini, institucija predsjednika Europskog vijeća izvojit će se iz šest-mjesečne rotacije predsjedavanja jedne od zemalja članica. Predsjednika će po Reformskom ugovoru na dvije i pol godine kvalificiranom većinom birati Europsko vijeće, uz mogućnost drugog mandata. Uz dosadašnje zadaće, predsjednik će predstavljati Uniju u pitanjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike. I na kraju, Reformski ugovor izričito svakoj članici dodjeljuje pravo istupa iz Europske Unije. Milijun potpisa za lakovjerne Pomnije gledano, Reformski ugovor svim ovim izvedbama polaže težište više na efikasnost Europske Unije prema unutra i prema van, nego na jačanje demokratskih principa.

S jednim milijunom potpisa, plebiscit kao instrument direktne demokracije gubi svoju učinkovitost. Tako na primjer Maltežani ili Ciprani, zbog premalog broja stanovnika, ne mogu prikupiti dovoljan broj potpisa. I za obične građane drugih država ovaj broj predstavlja veliku prepreku. Uspješno pokrenuti i provesti plebiscit mogu samo velike organizacije koje posjeduju odgovarajuću infrastrukturu. To otvara mogućnosti velikim nevladinim organizacijama, ali također i lobijima i političkom strankama. Znači, moć ostaje kod moćnih, a plebiscit s jednim milijunom potpisa je samo mazanje očiju lakovjernima. Povrh toga jedina institucija Europske Unije koja posjeduje legitimaciju glasača i dalje nema inicijativno pravo. Europskom parlamentu su doduše proširene kompetencije u zakonodavnom postupku, no bez zakonodavnog prava on ostaje osakaćeni organ legislative. Zakonodavna vlast ostaje u Vijeću ministara, demokratski nelegitimiranom skupu čelnika nacionalnih ministarstava. Ovi su, kao prvo, podobniji lobijima, pošto ih je brojčano manje nego EU-parlamentaraca. Drugo, oni su zastupnici nacionalnih, a ne europskih interesa, i treće, kao članovi egzekutive vrše zakonodavne oblasti, što se kosi s demokratskim principom diobe vlasti. Eh da je Montesquieu još živ… Tiha militarizacija Europe Osim što Reformski ugovor ne obraća pažnju na osnovne demokratske kriterije u svojim zakonodavnim odredbama, već i sam proces njegova donošenja dovodi u pitanje njegovu legitimnost . Naime, za ratifikaciju temeljnog akta kao što je to bio Ugovor o europskom Ustavu, u nekim zemljama potreban je referendum. To se kod novog ugovora pokušalo izbjeći. Iako on u svojoj suštini odgovara Ustavnom ugovoru, njegova struktura je sasvim drugačija. Reformski ugovor, naime, ne sjedinjuje EU-Ugovor i ugovore o europskim zajednicama u jednom dokumentu, nego još uvijek, slično kao i Ugovor iz Nice, obuhvaća dva ugovora: EU-Ugovor i Ugovor o načinu rada Unije, koji odgovara dosadašnjim ugovorima o europskim zajednicama. Time je struktura Reformskog ugovora više nego lukava; cilj - izbjeći nove referendume, a ipak implicirati sadržaje EU-ustava - postignut je ugrađivanjem sastavnih dijelova Ustava u postojeće ugovore. Gotovo 90 posto sadržaja ostaje nepromijenjeno naspram Europskog ugovora o Ustavu, zadovoljno je zaključio irski premijer Bertie Ahern. To pak znači da je Reformski ugovor - iako će po učinku odgovarati Ustavu - samo izmjena dosadašnjih ugovora. Prodaše nam muda pod bubrege, rekli bi naši stari. No možda ovaj pokušaj europskih čelnika da se ratifikaciju izmakne kontroli glupih masa - jer tako europske građane očito doživljavaju politički moćnici - ipak neće uspjeti: Irska je kao jedina zemlja članica do sada najavila provođenje plebiscita.

Pored strukturne kritike i manjkavog legitimiteta Lisabonski ugovor k tome u vanjskoj i sigurnosnoj politici u nekim točkama odstupa od diplomatskog i miroljubivog načina rješavanja konflikta. Članice se obavezuju poboljšati svoje vojne kapacitete, a zajednička obrana Europske Unije predviđena je samo u okviru NATO-a. Attac primjerice u ovome vidi tihu militarizaciju Europe i ukazuje na to da Reformski ugovor potiče vojne intervencije u inozemstvu pod okriljem borbe protiv internacionalnog terorizma. Lisabonski ugovor treba zamijeniti osam međusobno povezanih ugovora iz posljednjih 56 godina, od Rimskog ugovora do Ugovora iz Nice. No to ne znači da će Reformski ugovor biti čitljiviji i razumljiviji. Nepregledna količina opaski, iznimnih pravila za određene države, protokolnih zabilješka i napomena čini ga nepreglednim i neprozirnim.

_{Marko Lederer, autor ovoga priloga i H-alterov redoviti dopisnik iz Njemačke, završava studij politologije i novije povijesti na Eberhardt Karl sveučilistu u Tübingenu. Živi i radi u Njemačkoj, kao slobodni novinar za inozemno izdanje Slobodne Dalmacije i za radio postaju SWR, redakciju SWR International, i dakako, za H-alter.}